Già prima dei referendum del 2011 il Comitato provinciale Acqua Pubblica Torino (componente del Forum Italiano dei Movimenti per l’Acqua) propose la modifica degli statuti del Comune e della Provincia di Torino per introdurre il principio dell’acqua come diritto, da gestire senza scopo di lucro. L’obiettivo fu raggiunto: primo caso in Italia di modifica di statuti di Enti Locali su iniziativa popolare.
L’ impegno è proseguito con la raccolta firme per l'importante proposta di legge di iniziativa popolare sull'acqua pubblica (406.000 firme), mai discussa in parlamento in due legislature, malgrado l'avvicendarsi di differenti maggioranze (centro-destra, centro-sinistra e “tecnica”).
Dopo i referendum, in provincia di Torino si sviluppò l'azione per l’effettiva ripubblicizzazione di SMAT S.p.A. (con la sua trasformazione in Azienda Speciale Consortile) partendo da una proposta di delibera di iniziativa popolare presentata al Comune e alla Provincia di Torino che ottenne parere favorevole in TUTTE le circoscrizioni comunali.
La Provincia di Torino, e in seguito il Consiglio Comunale di Torino, respinsero quella proposta, limitandosi ad apportare alcune modifiche allo Statuto e ai Patti parasociali di SMAT S.p.A. Successivamente, su impulso del Comitato, circa 40 comuni della Città Metropolitana (fra cui Pinerolo, Avigliana, Nichelino, San Mauro e Venaria) approvarono deliberazioni a favore della trasformazione.
Nel 2017 il nuovo Consiglio Comunale di Torino approva finalmente la delibera che avvia il processo di trasformazione. Il primo passo è realizzare uno studio di fattibilità. Su proposta della Città di Torino, lo studio viene affidato alla stessa SMAT S.p.A. che incarica 5 studi di avvocati per redigere dei pareri sui vari aspetti della trasformazione.
Dall’esame approfondito dei loro pareri, emerge non solo l’opportunità ma anche la convenienza della trasformazione sotto l’aspetto della trasparenza, dei minori costi, del ruolo di governo dei Comuni, dei vantaggi previdenziali per i lavoratori. Ne riassumiamo qui di seguito le parti più rilevanti, che sono più analiticamente documentate nel dossier pubblicato qui: www.acquabenecomunetorino.org.
1) Assenza di elementi giuridici e normativi ostativi alla trasformazione
La strada per la piena ripubblicizzazione di SMAT fu individuata nella c.d. “trasformazione eterogenea”: la Società per Azioni si trasforma in un altra forma giuridica di impresa (nel caso l'Azienda Speciale Consortile), tramite una votazione dell'assemblea dei soci con la maggioranza prevista per le assemblee straordinarie.
In occasione della precedente proposta di iniziativa popolare furono acquisiti pareri estremamente importanti (e gratuiti) di autorevoli giuristi, vale ricordare con citazioni della miglior scuola commercialistica torinese.
Alla stessa conclusione di ammissibilità della trasformazione è pervenuta la Corte dei Conti con parere delle Sezioni Unite di controllo sulle amministrazioni periferiche ( delibera 2/2014 del 15/01/14). Parere che non può essere passato inosservato all'amministrazione comunale di Torino in quanto richiesto dalla medesima. I successivi pareri redatti dagli esperti incaricati da SMAT S.p.A. non smentiscono tale pronuncia.
2) Il modello dell'Azienda Speciale garantisce maggior trasparenza, controllo e democraticità
Una polemica strumentale sulla trasformazione di SMAT S.p.A. in Azienda speciale consortile è quella di una pretesa perdita di capacità o di efficienza.
Si tratta di una polemica infondata perché la trasformazione in azienda di diritto pubblico non altera le capacità industriali dell'azienda. Al contrario: nel caso di AEM, come dimostrato in un dossier del Comitato provinciale Acqua pubblica di Torino sull'andamento dei suoi bilanci, la trasformazione in S.p.A., poi conferita a Iride e successivamente a IREN non è stato un buon affare per il Comune e la Cittadinanza.
L'obbligo, nell’Azienda Speciale Consortile, per i Consigli comunali dei Comuni consorziati, di discutere almeno una volta all'anno sul bilancio di SMAT, rappresenta adempimento reale di quel “controllo analogo” a base dell'affidamento in house del servizio, inoltre la pubblicità del dibattito, svolto nelle sedi dei singoli comuni, diventa un'espressione di controllo democratico.
In un momento di crescente sfiducia nel rapporto tra cittadini e le istituzioni della Repubblica, ciò potrebbe essere uno degli elementi di rinsaldamento di tale rapporto.
L’aspetto della trasparenza e dell'accesso agli atti, inderogabile per un ente pubblico, può essere invece facilmente eluso da una S.p.A.. Occorre ricordare in merito che la normativa sulla trasparenza esclude dagli obblighi della trasparenza le società quotate in senso stretto (azioni in borsa) ma anche quelle S.p.A. che abbiano ad esempio emesso obbligazioni sul mercato.
È questo il caso anche di SMAT per la quale è stata sufficiente l'emissione di obbligazioni su una piazza internazionale per “sfuggire” al TUSP Testo Unico sulle Società Pubbliche, la cd legge Madia (controlli, vincoli, emolumenti, limiti di mandati e numero amministratori) e alla legge sulla trasparenza. Al riguardo è rilevante l'emissione di un prestito obbligazionario sulla piazza di Dublino di 130 milioni di euro, inspiegabilmente, viste le ampie disponibilità finanziarie di SMAT, pochi mesi prima delle modifiche al TUEL con conseguente sottrazione “retroattiva” alla legge Madia e norme sulla trasparenza.
È utile segnalare il caso di ABC Napoli, finora unica trasformazione eterogena del gestore del servizio idrico, da S.p.A. ad azienda speciale, realizzata in Italia. Contrariamente a quanto riportato da superficiali notizie di stampa e sostenuto da autorevoli esponenti di Utilitalia, attraverso dichiarazioni viziate dal pregiudizio verso la gestione di diritto pubblico, ABC è un’azienda che dal 2012, anno della sua istituzione, chiude i bilanci in utile; va rimarcato che questi risultati sono stati raggiunti senza scorpori della pregressa situazione debitoria, che ha quindi continuato a gravare su ABC:
- pratica tariffe tra le più basse d’Italia;
- garantisce una qualità dell’acqua erogata attraverso un numero di controlli 5 volte superiore a quelli previsti dalla legge;
- ha una percentuale di dispersione idrica del 32%, inferiore alla media nazionale (40%) e a quella del resto della regione Campania (50%);
- può vantare una gestione amministrativa che consente una capacità di incasso crediti dell’85% (enormemente superiore a quanto riescono a realizzare, nello stesso contesto geografico, le gestioni di diritto privato);
- ha sviluppato un sistema di welfare aziendale all’avanguardia.
Inoltre, si sottolinea che i bilanci sono stati regolarmente assunti e depositati da ABC, l’approvazione degli stessi dipende esclusivamente da deliberazione del Comune.
3) La partecipazione dei Comuni nell’Azienda Speciale Consortile
Nelle Società per Azioni il capitale sociale rappresenta l’apporto in denaro o in beni dei singoli soci. Costituisce anche il parametro per la determinazione della quota di partecipazione, la quale si riflette sulla percentuale di “proprietà”, sulla determinazione della distribuzione degli utili e ha effetto anche sui voti nelle assemblee sociali.
Nell’azienda Speciale Consortile il capitale di dotazione è unicamente l’insieme dei beni/apporti destinati alla gestione del servizio ed è estraneo alla formazione delle quote di partecipazione.
Non è quindi il capitale di dotazione che determina le quote di partecipazione ma la convenzione o lo statuto, secondo criteri che verranno concordati tra i Comuni nel rispetto del principio di mutualità, caratteristica tipica di una gestione consortile.
Un’ipotesi di quota di partecipazione, che riequilibri il peso dei singoli comuni dell’ATO, potrebbe essere quella individuabile nel voto per ogni singolo Comune rapportato al numero degli abitanti, alla superficie (metodo utilizzato dalla Città Metropolitana per definire le partecipazioni nelle proprie istanze assembleari) e a criteri che valorizzino la tutela del bene comune.
4) Parità di accesso al credito e capacità d'investimento tra azienda speciale e società per azioni e assenza di alcun “rischio” economico per gli enti locali
Come anticipato, nel corso della contrastata procedura di trasformazione la maggioranza dei Consigli Comunali ha dato mandato a SMAT S.p.A. di redigere il piano di fattibilità della trasformazione, raccogliendo una serie di pareri giuridici in merito.
Nel rimandare per l'analisi specifica dei pareri al più completo dossier a cura del Comitato provinciale Acqua Pubblica Torino con la collaborazione del Forum nazionale, si ritiene comunque necessario ricordare qui alcuni punti essenziali.
Premesso che chiunque si sia occupato del problema si è ripetutamente sentito dire che la trasformazione sarebbe impossibile perché in violazione di fantomatiche “normative europee”; vale la pena ricordare che tale affermazione è totalmente priva di fondamento. La miglior dimostrazione è fornita dai pareri acquisiti, che non si abbassano nemmeno a prendere in considerazione tale affermazione, nemmeno per confutarla.
I pareri invece si riferiscono più volte al già citato intervento favorevole della Corte dei Conti.
In particolare nello specifico parere[1] riguardante l’accesso al mercato dei capitali, all’impatto sulla finanza pubblica locale e gli aspetti fiscali, non si ravvisano significativi ostacoli.
Questo perché non si può evitare di riferirsi a una deliberazione della Corte dei Conti (84/2013) che riconosce l’equiparazione, nella capacità dell’Azienda Speciale Consortile alla società in house nel sottoscrivere contratti di finanziamento[2].
Analogo riconoscimento di NON produrre impatto sulla finanza pubblica locale deriva dalla sentenza 20684/2018 (anche 3946/2018 e delibere 9/2019 e 2/2014) della Corte dei Conti[3]. Addirittura viene citata la Corte dei Conti per ricordare che la normativa per le Aziende Speciali “prevede misure più severe di quelle riferite alle società di capitali che gestiscono pubblici servizi locali”
Anche rispetto agli aspetti fiscali, da una dettagliata analisi dei testi normativi, non sussistono impedimenti o cambiamenti[4]. Lo stesso prestito obbligazionario internazionale “non farebbe sorgere il diritto dei portatori dei Titoli di esercitare la propria Put Option"[5].
Si è dovuto ricordare alcuni passaggi essenziali per non farsi trarre in inganno dal tono di alcuni dei pareri (non tutti) che possiamo eufemisticamente definire di scarso entusiasmo per l’ipotesi di trasformazione.
Comunque la serietà professionale degli esperti ha permesso di far emergere la verità al di là delle convinzioni di parte.
5) Contenimento dei costi per l'azienda speciale
I costi propri della trasformazione sono economicamente irrilevanti: sostanzialmente le spese di registro e notarili[6].
Il paventato incremento dei costi contabili provocati dal prestito obbligazionario internazionale in atto[7] sono in realtà già stati sopportati[8] e non dipendono dalla ripubblicizzazione.
6) Aspetti previdenziali
In relazione alla situazione previdenziale dei dipendenti SMAT, sentita anche INCA di Torino, si può affermare che la maggior parte dei dipendenti aveva optato - alla data del 31/03/2001, in cui vi è stato il passaggio della società da un regime di legislazione pubblica ad una privatistica - per la continuità di versamenti nella cassa previdenziale CPDEL/ ex INPDAD e di conseguenza, se la SMAT ritornerà ad essere un'azienda pubblica, non avrebbero nessun tipo di danno dal punto di vista previdenziale avendo una continuità di versamenti nella cassa CPDEL.
I dipendenti assunti dopo il 01/04/2001, iscritti d’ufficio nel FPLD - Fondo pensioni lavoratori Dipendenti INPS - avrebbero sì un cambio di regime contributivo, diventando anche essi iscritti alla CPDL ex INPDAD, ma in ragione del fatto che in gran parte sono lavoratori che andranno in pensione con il sistema contributivo (sistema applicato a chi ha versato contributi esclusivamente a partire dal 01/01/1996) potranno accedere alla pensione stessa con il regime del cumulo, che prevede un calcolo pro quota per ogni Cassa Previdenziale interessata, non avranno di fatto alcuna variazione dell'assegno pensionistico.
La differenza, infatti, di calcolo della pensione, tra CPDL e FPLD, si verifica nel sistema retributivo dove la CPDL ha un calcolo decisamente favorevole.
7) Sostanzialmente si tratta di una scelta politica, nel senso più alto del termine come per altro ricordato da altro parere [9].
Al più vale ricordare semmai la “maggior cogenza del divieto di cessione delle quote dell'Azienda Speciale Consortile, previsto dalla legge, rispetto all'attuale norma statutaria della SMAT”[10].
Si tratta, in effetti, di una maggior tutela alla esclusiva appartenenza pubblica delle quote di proprietà; che oggi si basa su una norma statutaria, facilmente aggirabile rispetto alla tutela ex lege, dunque inderogabile, su cui si basa invece l’analoga tutela nell’Azienda Speciale Consortile. Tale “maggior cogenza” il Comitato la considera più aderente alla volontà del corpo elettorale espressa nei referendum del 2011.
Importante è che la scelta, nell'intenzione del Comitato, ha due obiettivi da considerare in prospettiva:
- Il primo è aprire - tramite la trasformazione - spazi per la partecipazione popolare e focalizzare maggiormente l’Azienda sulla tutela della risorsa, meglio Bene Comune, acqua.
- Il secondo è la stabilizzazione della scelta di sottrazione dell’acqua a logiche di mercato. Più esattamente si tratta di una sottrazione alle troppo rapide e opache scelte politiche contingenti, di cui abbiamo un esempio nella vicenda dei rifiuti (cambio della struttura proprietà, previo cambio statutario, il tutto effettuato a tambur battente).
Stabilità di scelta oggi ancora più necessaria in un momento di gioco del Risiko tra Multiutility.
In questo troviamo un giusto precedente nelle identiche motivazioni a base della lungimirante scelta giolittiana che, per dare maggior peso e stabilità al progetto politico di servizio pubblico, “inventò” le municipalizzate, pur avendo a disposizione il consolidato modello delle Società Anonime, antesignane delle odierne Società per Azioni.
Nella nostra, come in altre città, queste scelte cosi innovative e radicali furono confermate dai cittadini in specifici referendum come quello del 5 novembre 1905 per la creazione di AEM approvato a larghissima maggioranza dai torinesi aventi allora diritto di voto (maschi abbienti).
Speriamo di non dover rimpiangere i “perduti livelli di democrazia “ dello Statuto Albertino!
[1] Parere per gruppi tematici 2 e3 -studio “Gianni – Origoni – Grippo – Cappelli partners
[2] Punto 4.1.1 citato parere
[3] Punto 4.1.3 del citato parere
[4] Punti 4.1.4 e 4.1.4.2 del citato parere
[5] Punto 4.1.2 del citato parere
[6] Punto 4.2.3.1 del citato parere
[7] Punto 4.2.2 del citato parere
[8] Circa € 300.000
[9] Gruppo tematico 5 Studio prof. Cavallo Perin
[10] Punto 9 parere prof . Cavallo Perin
